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深化改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)打好水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)
——《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》解讀之一:管理篇
一、出臺(tái)背景
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視水環(huán)境保護(hù)工作。自“九五”開
始，就集中力量對(duì)“三河三湖”等重點(diǎn)流域進(jìn)行綜合整治，“十
一五”以來，大力推進(jìn)污染減排，水環(huán)境保護(hù)取得積極成效。
但是，我國(guó)水污染嚴(yán)重的狀況仍未得到根本性遏制，區(qū)域性、
復(fù)合型、壓縮型水污染日益凸顯，已經(jīng)成為影響我國(guó)水******的
***突出因素，防治形勢(shì)十分嚴(yán)峻。
一是水環(huán)境質(zhì)量差。目前,我國(guó)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染排
放負(fù)荷大，全國(guó)化學(xué)需氧量排放總量為2294.6 萬噸，氨氮排
放總量為238.5 萬噸，遠(yuǎn)超環(huán)境容量。全國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝嬷校?br />
仍有近十分之一（9.2%）喪失水體使用功能（劣于Ⅴ類），24.6%
的重點(diǎn)湖泊（水庫(kù)）呈富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)；不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流溝渠
黑臭。飲用水污染事件時(shí)有發(fā)生。全國(guó)4778 個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)
測(cè)點(diǎn)中，較差的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為43.9%，極差的比例為15.7%。
全國(guó)9 個(gè)重要海灣中，6 個(gè)水質(zhì)為差或極差。
二是水資源保障能力脆弱。我國(guó)人均水資源量少，時(shí)空分
布嚴(yán)重不均。用水效率低下，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。萬元工業(yè)增加
值用水量為******先進(jìn)水平的2-3 倍；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)
0.52，遠(yuǎn)低于0.7-0.8 的******先進(jìn)水平。局部水資源過度開發(fā)，
2
超過水資源可再生能力。海河、黃河、遼河流域水資源開發(fā)利
用率分別高達(dá)106%、82%、76%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國(guó)際公認(rèn)的40%的水
資源開發(fā)生態(tài)警戒線，嚴(yán)重?cái)D占生態(tài)流量，水環(huán)境自凈能力銳
減。全國(guó)地下水超采區(qū)面積達(dá)23 萬平方公里，引發(fā)地面沉降、
海水入侵等嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題。
三是水生態(tài)受損重。濕地、海岸帶、湖濱、河濱等自然生
態(tài)空間不斷減少，導(dǎo)致水源涵養(yǎng)能力下降。三江平原濕地面積
已由建國(guó)初期的5 萬平方公里減少至0.91 萬平方公里，海河
流域主要濕地面積減少了83%。長(zhǎng)江中下游的通江湖泊由100
多個(gè)減少至僅剩洞庭湖和鄱陽湖，且持續(xù)萎縮。沿海濕地面積
大幅度減少，近岸海域生物多樣性降低，漁業(yè)資源衰退嚴(yán)重，
自然岸線保有率不足35%。
四是水環(huán)境隱患多。全國(guó)近80%的化工、石化項(xiàng)目布設(shè)在
江河沿岸、人口密集區(qū)等敏感區(qū)域；部分飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)
仍有違法排污、交通線路穿越等現(xiàn)象，對(duì)飲水******構(gòu)成潛在威
脅。突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，1995 年以來，全國(guó)共發(fā)生1.1 萬起
突發(fā)水環(huán)境事件，僅2014 年環(huán)境保護(hù)部調(diào)度處理并上報(bào)的98
起重大及敏感突發(fā)環(huán)境事件中，就有60 起涉及水污染，嚴(yán)重
影響人民群眾生產(chǎn)生活，因水環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件呈顯
著上升趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)外反映強(qiáng)烈。
******將水環(huán)境保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十
八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出戰(zhàn)略
3
部署。習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出一
系列重要指示，強(qiáng)調(diào)要大力增強(qiáng)水憂患意識(shí)、水危機(jī)意識(shí)，從
******建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視
解決好水******問題。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)指出，水污染直接關(guān)系人
們每天的生活，直接關(guān)系人們的健康，也關(guān)系食品******，政府
必須負(fù)起責(zé)任，向水污染宣戰(zhàn)，拿出硬措施，打好水污染防治
“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，建立防止“反彈”的機(jī)制，以看得見的成效回應(yīng)
群眾關(guān)切，推進(jìn)綠色生態(tài)發(fā)展。2015 年《政府工作報(bào)告》提
出實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)江河湖海水污染、水污染源
和農(nóng)業(yè)面源污染治理，實(shí)行從水源地到水龍頭全過程監(jiān)管的工
作任務(wù)。張高麗副總理多次作出相關(guān)批示,召開會(huì)議深入研究，
提出明確要求和具體部署。
按照黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革
委、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房城
鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計(jì)生委、海洋
局等部門，共同編制了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下稱《水
十條》）。
二、編制過程
盡管我國(guó)水污染防治工作取得了積極進(jìn)展，但水環(huán)境質(zhì)量
差、水資源保障能力弱、水生態(tài)受損重、環(huán)境隱患多等問題依
然十分突出。主要原因是治理水平偏低、污染物排放總量巨大；
此外，產(chǎn)業(yè)布局不合理、科技支撐和投入不足、法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)
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和管理體制機(jī)制不完善、節(jié)水和環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)等也是重要原
因。
針對(duì)水污染防治工作面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，充分吸收國(guó)內(nèi)外成
功經(jīng)驗(yàn)，借鑒相關(guān)科研成果，起草工作自2013 年4 月起，主
要經(jīng)歷了準(zhǔn)備、編制、征求意見和報(bào)批4 個(gè)階段，先后6 次征
求中央及國(guó)務(wù)院34 個(gè)部門和單位意見，兩次征求各?。▍^(qū)、
市）人民政府意見，3 次組織專題調(diào)研，歷時(shí)近兩年，30 易其
稿。2014 年12 月31 日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則同意《水
十條》，根據(jù)會(huì)議精神。2015 年2 月26 日，中央政治局常務(wù)
委員會(huì)會(huì)議審議通過《水十條》。2015 年月日，國(guó)務(wù)院正
式向社會(huì)公開《水十條》全文。
三、重大意義
繼發(fā)布實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》后，國(guó)務(wù)院近期印
發(fā)《水十條》，這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的又一重大舉措，充分
彰顯了************實(shí)施大氣、水、土壤治理三大戰(zhàn)略的決心和信
心。制定《水十條》，是黨中央、國(guó)務(wù)院實(shí)施******建成小康社
會(huì)、******深化改革、******依法治國(guó)重要戰(zhàn)略，推進(jìn)環(huán)境治理體
系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，體現(xiàn)民意、順應(yīng)民心，必將
對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)建設(shè)，乃至整個(gè)
經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響，意義重大。
（一）建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的應(yīng)有之義。十八大把生
態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體的總體布局，
5
提出努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境優(yōu)
美宜居是美麗中國(guó)的重要內(nèi)容，有利于增強(qiáng)人民群眾幸福感，
增加社會(huì)和諧度，拓展發(fā)展空間、提升發(fā)展質(zhì)量，對(duì)建設(shè)生態(tài)
文明和美麗中國(guó)至關(guān)重要?！端畻l》充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)作為
生態(tài)文明建設(shè)主戰(zhàn)場(chǎng)、主陣地的作用，以改善水環(huán)境質(zhì)量為出
發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提出到2020 年全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改
善的近期目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)保駕護(hù)航。
（二）落實(shí)依法治國(guó)，推進(jìn)依法治水的具體方略。十八屆
四中全會(huì)做出了******推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，明確要求用嚴(yán)
格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。新修訂實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》及
其配套法規(guī)規(guī)范，*********解決法治偏軟、制度偏松等問題。如
何貫徹依法治國(guó)戰(zhàn)略，依法保護(hù)水環(huán)境已成為當(dāng)務(wù)之急。《水
十條》按照十八屆三中、四中全會(huì)精神及國(guó)務(wù)院要求，嚴(yán)格執(zhí)
行《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)，將環(huán)評(píng)、監(jiān)
測(cè)、聯(lián)合防治、總量控制、區(qū)域限批、排污許可等環(huán)境保護(hù)基
本制度落到實(shí)處，明確法律規(guī)定的環(huán)保“高壓線”、開發(fā)利用
的基線和限期完成的底線，形成依法治水的嶄新格局。
（三）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的迫切需要。中央在深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)
經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政
策消化期“三期疊加”的階段性特征后，作出“經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常
態(tài)”的重大判斷。當(dāng)前，全國(guó)主要污染物控制指標(biāo)開始呈下降
趨勢(shì)，總量卻仍保持高位；人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善新期待越
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來越高，環(huán)境保護(hù)工作也面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的新常態(tài)，處于
重要的戰(zhàn)略抉擇期。出臺(tái)《水十條》，明確了水污染防治的新
方略，以水環(huán)境保護(hù)倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出
環(huán)境容量，以水資源節(jié)約拓展生態(tài)空間，以水生態(tài)保護(hù)創(chuàng)造綠
色財(cái)富，為協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代
化和綠色化，實(shí)施一帶一路、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等
******重大戰(zhàn)略，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航，打造中國(guó)經(jīng)
濟(jì)升級(jí)版。
（四）實(shí)施鐵腕治污，向水污染宣戰(zhàn)的行動(dòng)綱領(lǐng)。要像對(duì)
貧困宣戰(zhàn)一樣，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)，緊緊依靠制度創(chuàng)新、科技進(jìn)
步、嚴(yán)格執(zhí)法，鐵腕治污加鐵規(guī)治污，用硬措施完成硬任務(wù)。
《水十條》嚴(yán)格按照黨和******領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，
重拳出擊、重典治污，確保各項(xiàng)措施穩(wěn)、準(zhǔn)、狠，取得實(shí)效；
共提出6 類主要指標(biāo)，26 項(xiàng)具體要求，并進(jìn)一步明確了38 項(xiàng)
措施的完成時(shí)限。為確保任務(wù)目標(biāo)的落實(shí)，《水十條》提出了
取締“十小”企業(yè)，整治“十大”行業(yè)、治理工業(yè)集聚區(qū)污染、
“紅黃牌”管理超標(biāo)企業(yè)、環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)域限批等238
項(xiàng)強(qiáng)有力的硬措施?！端畻l》的發(fā)布與實(shí)施，必將一掃生態(tài)
環(huán)保領(lǐng)域的積疴陳弊，******打響水污染防治“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。
（五）推進(jìn)水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的路徑平臺(tái)?！熬琵垺敝?br />
水是為了同一片“天”，這個(gè)“天”就是老百姓?！端畻l》統(tǒng)
籌兼顧各部門職責(zé)，各類水體保護(hù)要求，搭建平臺(tái)、凝聚共識(shí)，
7
充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮環(huán)保、發(fā)改、科技、工業(yè)、財(cái)政、國(guó)土、交通、
住建、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、海洋等部門力量，開創(chuàng)“九龍”合
力、系統(tǒng)治理的新氣象。堅(jiān)決落實(shí)******深化改革、加快生態(tài)文
明制度建設(shè)各項(xiàng)要求，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，實(shí)施系
統(tǒng)治理。明確了水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)導(dǎo)向，把各類水體、各個(gè)區(qū)域
的水環(huán)境質(zhì)量狀況，作為檢驗(yàn)各項(xiàng)工作的******標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)
環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型各項(xiàng)工作；根據(jù)質(zhì)量目標(biāo)要求，確定污染減
排目標(biāo)，盡快讓排污總量降下來、讓環(huán)境質(zhì)量好起來。
（六）推動(dòng)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的必然要求。
《水十條》強(qiáng)化問題導(dǎo)向，從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等深層次問題入手，既
注重總體謀劃，又注重牽住“牛鼻子”，牢牢抓住主要矛盾和
矛盾的主要方面。把水資源環(huán)境承載能力作為剛性約束，以水
定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，提出調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、
優(yōu)化空間布局、推進(jìn)循環(huán)發(fā)展等多項(xiàng)具體政策措施，運(yùn)用水環(huán)
境保護(hù)這把“手術(shù)刀”、水環(huán)境質(zhì)量考核這根“指揮棒”，推
動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立新的發(fā)展模式。牢牢把握******建成
小康社會(huì)、改善民生要求，想方設(shè)法解決群眾反映強(qiáng)烈問題，
著眼百姓房前屋后、小溝小汊，聚焦千家萬戶的水缸子、水龍
頭，提出飲用水水源保護(hù)、城市黑臭水體整治等具體指標(biāo)，讓
水污染治理的效果更加貼合百姓感受。
四、主要內(nèi)容
結(jié)合******建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求，《水十條》確定的工
8
作目標(biāo)是：到2020 年，全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污
染嚴(yán)重水體較大幅度減少，飲用水******保障水平持續(xù)提升，地
下水超采得到嚴(yán)格控制，地下水污染加劇趨勢(shì)得到初步遏制，
近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域
水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉(zhuǎn)。到2030 年，力爭(zhēng)全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量
總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)。到本世紀(jì)中葉，生態(tài)環(huán)
境質(zhì)量******改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。主要指標(biāo)是：到
2020 年，長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等
七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良（達(dá)到或優(yōu)于III 類）比例總體達(dá)到
70%以上，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，
地級(jí)及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于III 類比
例總體高于93%，全國(guó)地下水質(zhì)量極差的比例控制在15%左右，
近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類）比例達(dá)到70%左右。京津冀區(qū)
域喪失使用功能（劣于V 類）的水體斷面比例下降15 個(gè)百分
點(diǎn)左右，長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域力爭(zhēng)******喪失使用功能的水體。
到2030 年，全國(guó)七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)到75%以上，
城市建成區(qū)黑臭水體總體得到******，城市集中式飲用水水源水
質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于III 類比例總體為95%左右。按照“節(jié)水優(yōu)先、
空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則，為確保實(shí)現(xiàn)上述目
標(biāo)，《水十條》提出了10 條35 款，共238 項(xiàng)具體措施。除總
體要求、工作目標(biāo)和主要指標(biāo)外，可分為四大部分。1-3 條為
******部分，提出了控制排放、促進(jìn)轉(zhuǎn)型、節(jié)約資源等任務(wù)，體
9
現(xiàn)治水的系統(tǒng)思路。4-6 條為第二部分，提出了科技創(chuàng)新、市
場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、嚴(yán)格執(zhí)法等任務(wù)，發(fā)揮科技引領(lǐng)和市場(chǎng)決定性作用，
強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法。7-8 條為第三部分，提出了強(qiáng)化管理和保障水
環(huán)境******等任務(wù)。9-10 條為第四部分，提出了落實(shí)責(zé)任和全
民參與等任務(wù)，明確了政府、企業(yè)、公眾各方面的責(zé)任。為了
便于貫徹落實(shí)，每項(xiàng)工作都明確了牽頭單位和參與部門。
******條，******控制污染物排放。針對(duì)工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)
業(yè)農(nóng)村和船舶港口等污染來源，提出了相應(yīng)的減排措施。包括
依法取締“十小”企業(yè)，專項(xiàng)整治“十大”重點(diǎn)行業(yè)，集中治
理工業(yè)集聚區(qū)污染；加快城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)改造，推進(jìn)配
套管網(wǎng)建設(shè)和污泥無害化處理處置；防治畜禽養(yǎng)殖污染，控制
農(nóng)業(yè)面源污染，開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治；提高船舶污染防治水
平。
第二條，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空
間布局、推進(jìn)循環(huán)發(fā)展，既可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，也是
治理水污染的重要手段。包括：加快淘汰落后產(chǎn)能；結(jié)合水質(zhì)
目標(biāo)，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入；合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模；
以工業(yè)水循環(huán)利用、再生水和海水利用等推動(dòng)循環(huán)發(fā)展等。
第三條，著力節(jié)約保護(hù)水資源。實(shí)施***嚴(yán)格水資源管理制
度，嚴(yán)控超采地下水，控制用水總量；提高用水效率，抓好工
業(yè)、城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)節(jié)水；科學(xué)保護(hù)水資源，加強(qiáng)水量調(diào)度，保證
重要河流生態(tài)流量。
10
第四條，強(qiáng)化科技支撐。完善環(huán)保技術(shù)評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)共
享平臺(tái)建設(shè)，推廣示范先進(jìn)適用技術(shù)；要整合現(xiàn)有科技資源，
加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和前瞻技術(shù)研發(fā)；規(guī)范環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，加快發(fā)展
環(huán)保服務(wù)業(yè)，推進(jìn)先進(jìn)適用技術(shù)和裝備的產(chǎn)業(yè)化。
第五條，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。加快水價(jià)改革，完善污
水處理費(fèi)、排污費(fèi)、水資源費(fèi)等收費(fèi)政策，健全稅收政策，發(fā)
揮好價(jià)格、稅收、收費(fèi)的杠桿作用。加大政府和社會(huì)投入，促
進(jìn)多元投資；通過健全“領(lǐng)跑者”制度、推行綠色信貸、實(shí)施
跨界補(bǔ)償?shù)却胧?，建立有利于水環(huán)境治理的激勵(lì)機(jī)制。
第六條，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。加快完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，
加大執(zhí)法監(jiān)管力度，嚴(yán)懲各類環(huán)境違法行為，嚴(yán)肅查處違規(guī)建
設(shè)項(xiàng)目；加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，完善監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制；
健全水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，形成跨部門、區(qū)域、流域、海域的污染
防治協(xié)調(diào)機(jī)制。
第七條，切實(shí)加強(qiáng)水環(huán)境管理。未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)要求的地
區(qū)要制定實(shí)施限期達(dá)標(biāo)的工作方案，深化污染物總量控制制
度，嚴(yán)格控制各類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)妥處置突發(fā)水環(huán)境污染事件；
******實(shí)行排污許可證管理。
第八條，全力保障水生態(tài)環(huán)境******。建立從水源到水龍頭
全過程監(jiān)管機(jī)制，定期公布飲水******狀況，科學(xué)防治地下水污
染，確保飲用水******；深化重點(diǎn)流域水污染防治，對(duì)江河源頭
等水質(zhì)較好的水體保護(hù)；重點(diǎn)整治長(zhǎng)江口、珠江口、渤海灣、
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杭州灣等河口海灣污染，嚴(yán)格圍填海管理，推進(jìn)近岸海域環(huán)境
保護(hù)；加大城市黑臭水體治理力度，直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃
單列市建成區(qū)于2017 年底前基本******黑臭水體。
第九條，明確和落實(shí)各方責(zé)任。建立全國(guó)水污染防治工作
協(xié)作機(jī)制。地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，要制定水污染
防治專項(xiàng)工作方案。排污單位要自覺治污、嚴(yán)格守法。分流域、
分區(qū)域、分海域逐年考核計(jì)劃實(shí)施情況，督促各方履責(zé)到位。
第十條，強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。******定期公布水質(zhì)***
差、******的10 個(gè)城市名單和各?。▍^(qū)、市）水環(huán)境狀況。依
法公開水污染防治相關(guān)信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。邀請(qǐng)公眾、
社會(huì)組織全程參與重要環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)和重大水污染事件調(diào)查，
構(gòu)建全民行動(dòng)格局。
五、主要特點(diǎn)
一是堅(jiān)持改革創(chuàng)新的思路和方法。水污染防治任務(wù)艱巨，
必須依靠深化改革，通過創(chuàng)新加以推進(jìn)?！端畻l》將改革創(chuàng)
新貫穿始終，在238 項(xiàng)具體治理措施中，有136 項(xiàng)是改進(jìn)強(qiáng)化
的措施（提高污水處理標(biāo)準(zhǔn)等），有90 項(xiàng)是改革創(chuàng)新的措施（對(duì)
超標(biāo)企業(yè)實(shí)施“紅黃牌”管理等），還有12 項(xiàng)是研究探索性的
措施（研究建立******環(huán)境監(jiān)察專員制度等）。
二是堅(jiān)持系統(tǒng)治理的理念。水環(huán)境改善是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜
的系統(tǒng)工程?！端畻l》堅(jiān)持系統(tǒng)思維，既考慮當(dāng)前,也兼顧長(zhǎng)
遠(yuǎn)，既解決好存量，也把握好增量，統(tǒng)籌節(jié)水與治水、地表水
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與地下水、淡水與海水、好水與差水的關(guān)系，突出抓好重點(diǎn)污
染物、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域，發(fā)揮好市場(chǎng)的決定性作用、科技
的支撐作用和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌安排好生產(chǎn)、生活、
生態(tài)用水，******推進(jìn)山水林田湖保護(hù)、治理和修復(fù)。
三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向的方針。為確保措施務(wù)實(shí)、管用，《水
十條》具體治理措施，均針對(duì)水污染防治工作中存在的三個(gè)突
出問題，其中，65 項(xiàng)是針對(duì)水環(huán)境質(zhì)量改善的措施（解決城
市水體黑臭問題等），有55 項(xiàng)是修復(fù)保護(hù)水生態(tài)的措施（保
護(hù)生態(tài)空間等），有48 項(xiàng)是防范環(huán)境隱患的措施（優(yōu)化空間
布局等），還有70 項(xiàng)綜合措施（完善法律法規(guī)等）。
六、重要改革舉措
《水十條》******貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四
中全會(huì)精神，切實(shí)落實(shí)******建成小康社會(huì)、******深化改革、全
面依法治國(guó)的重要戰(zhàn)略部署，自始至終體現(xiàn)改革創(chuàng)新的思想。
重點(diǎn)體現(xiàn)在以下12 個(gè)方面的新理念、新思路、新舉措。
一是在健全自然資源用途管制制度方面。嚴(yán)格水域岸線用
途管制，土地開發(fā)利用應(yīng)留足河道、湖泊和濱海地帶的管理和
保護(hù)范圍，非法擠占的應(yīng)限期退出。
二是在健全水節(jié)約集約使用制度方面。嚴(yán)控地下水超采。
未經(jīng)批準(zhǔn)的和公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井，一律予以
關(guān)閉。在黃河、淮河等流域進(jìn)行試點(diǎn)，分期分批確定生態(tài)流量
（水位），作為流域水量調(diào)度的重要參考。
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三是在劃定生態(tài)保護(hù)紅線、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)
警機(jī)制方面。建立水資源、水環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，實(shí)
行承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警，已超過承載能力的地區(qū)要實(shí)施水污染物
削減方案，加快調(diào)整發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。到2020 年，組織
完成市、縣域水資源、水環(huán)境承載能力現(xiàn)狀評(píng)價(jià)。
四是在實(shí)行資源有償使用制度方面。加快水價(jià)改革?？h級(jí)
及以上城市應(yīng)于2015 年底前******實(shí)行居民階梯水價(jià)制度，具
備條件的建制鎮(zhèn)也要積極推進(jìn)。2020 年底前，******實(shí)行非居
民用水超定額、超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合
改革。在嚴(yán)重缺水地區(qū)試行退地減水。地表水過度開發(fā)和地下
水超采問題較嚴(yán)重，且農(nóng)業(yè)用水比重較大的五?。▍^(qū)），要適
當(dāng)減少用水量較大的農(nóng)作物種植面積，改種耐旱作物和經(jīng)濟(jì)林;
對(duì)3300 萬畝灌溉面積實(shí)施綜合治理，退減水量37 億立方米以
上。
五是在實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度方面。探索采取橫向資金補(bǔ)助、
對(duì)口援助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，開展補(bǔ)償試點(diǎn)。深化排污權(quán)有償
使用和交易試點(diǎn)。
六是在發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)方面。廢止妨礙形成全國(guó)統(tǒng)一環(huán)保市
場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。健全環(huán)保工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)
等領(lǐng)域招投標(biāo)管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)
和環(huán)保服務(wù)公司的責(zé)任和義務(wù)，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、履約保障等機(jī)
制。以污水、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，推行環(huán)境污染第三
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方治理。
七是在建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)
制方面。積極推動(dòng)設(shè)立融資擔(dān)?；穑七M(jìn)環(huán)保設(shè)備融資租賃
業(yè)務(wù)發(fā)展。推廣股權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、排污權(quán)等質(zhì)
押融資擔(dān)保。采取環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)、授予開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益等方
式，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大水環(huán)境保護(hù)投入。
八是在建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)
管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法方面。建立嚴(yán)格監(jiān)管
所有污染物排放的水環(huán)境保護(hù)管理制度。強(qiáng)化城市污水處理設(shè)
施脫氮除磷升級(jí)改造、重點(diǎn)行業(yè)特征污染物防治、港口、碼頭、
裝卸站及船舶污染防治等。研究建立******環(huán)境監(jiān)察專員制度，
實(shí)行環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理。
九是在建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)
域聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面。強(qiáng)化水源涵養(yǎng)林建設(shè)與保護(hù)，實(shí)施濕地修復(fù)
重大工程，退耕還林、還草、還濕。制定實(shí)施重點(diǎn)流域水生生
物多樣性保護(hù)方案。加大濱海濕地、河口和海灣典型生態(tài)系統(tǒng)，
以及重要漁業(yè)水域的保護(hù)力度。健全跨部門、跨區(qū)域、流域、
海域水環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制。完善******水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。京
津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域水生態(tài)環(huán)境狀況要明顯好轉(zhuǎn)。
十是在及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督
方面。加大水質(zhì)達(dá)標(biāo)、飲用水******、城市水體質(zhì)量等環(huán)境信息
公開力度。如要求地級(jí)及以上城市自2016 年起每季度向社會(huì)
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公開飲水******狀況。自2018 年起，所有縣級(jí)及以上城市飲水
******狀況信息都要向社會(huì)公開。綜合考慮水環(huán)境質(zhì)量及達(dá)標(biāo)情
況等因素，******每年公布***差、******的10 個(gè)城市名單和各省
（區(qū)、市）水環(huán)境狀況。
十一是在完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物
排放總量控制制度方面。2015 年底前，完成國(guó)控重點(diǎn)污染源
及排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)地區(qū)污染源排污許可證的核發(fā)
工作，其他污染源于2017 年底前完成。以改善水質(zhì)、防范環(huán)
境風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，將污染物排放種類、濃度、總量、排放去向等
納入許可證管理范圍。完善污染物統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，將工業(yè)、城
鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)、移動(dòng)源等各類污染源納入調(diào)查范圍。選擇對(duì)環(huán)
境質(zhì)量有突出影響的總氮、總磷、重金屬等污染物，研究納入
流域、區(qū)域污染物排放總量控制約束性指標(biāo)體系。
十二是在嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任方面。重
點(diǎn)打擊私設(shè)暗管或利用滲井、滲坑、溶洞排放、傾倒含有毒有
害污染物廢水、含病原體污水，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假，不正常使
用水污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)批準(zhǔn)拆除、閑置水污染物處理
設(shè)施等環(huán)境違法行為。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行
賠償制度。嚴(yán)肅查處建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)領(lǐng)域越權(quán)審批、未批先建、
邊批邊建、久試不驗(yàn)等違法建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)構(gòu)成犯罪的，要依法
追究刑事責(zé)任。
七、實(shí)施《水十條》把握的原則
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一是地表與地下、陸上與海洋污染同治理。立足生態(tài)系統(tǒng)
完整性和自然資源的雙重屬性，打破區(qū)域、流域和陸海界限，
打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限，實(shí)行要素綜合、職能綜合、手
段綜合，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體
制，形成從地表到地下、從山頂?shù)胶Ｑ蟮娜?、全過程和全
方位的生態(tài)系統(tǒng)一體化管理，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能的完
整性以及生態(tài)系統(tǒng)健康。
二是市場(chǎng)與行政、經(jīng)濟(jì)與科技手段齊發(fā)力。簡(jiǎn)政放權(quán)、放
管結(jié)合，推動(dòng)水環(huán)境管理從過去的以行政審批為抓手、由政府
主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)和法律手段為主導(dǎo)，更好發(fā)揮政府在制定規(guī)
劃和標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)范引導(dǎo)作用。繼續(xù)推進(jìn)環(huán)保行政審批制度
改革，優(yōu)化審批流程，減少審批環(huán)節(jié)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。拓
寬政府環(huán)境公共服務(wù)供給渠道，推進(jìn)向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)。更
多利用市場(chǎng)手段激勵(lì)約束環(huán)境行為。
三是節(jié)水與凈水、水質(zhì)與水量共考核。節(jié)水即治污，節(jié)水
就是保護(hù)生態(tài)、保護(hù)水源。凈水即減排，進(jìn)一步提標(biāo)改造，強(qiáng)
化源頭減量、過程清潔、末端治理，從再生產(chǎn)全過程防范環(huán)境
污染和生態(tài)破壞。統(tǒng)籌考核用水總量、水環(huán)境質(zhì)量，確保水環(huán)
境質(zhì)量不降低，水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不削弱，嚴(yán)防水生態(tài)環(huán)境
風(fēng)險(xiǎn)。
四是實(shí)施***嚴(yán)格的水環(huán)境管理制度。力爭(zhēng)通過實(shí)行***嚴(yán)格
的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度、生態(tài)修復(fù)制
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度，保護(hù)和修復(fù)水生態(tài)環(huán)境。著力推動(dòng)“黨政同責(zé)”、“一崗雙
責(zé)”，建立體現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的目標(biāo)體系、考核辦法、
獎(jiǎng)懲機(jī)制，推行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)
境損害責(zé)任終身追究制，把黨政“一把手”的環(huán)保責(zé)任落實(shí)到
位。
八、預(yù)期成效
（一）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《水十條》通過淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)
化空間布局、推進(jìn)循環(huán)發(fā)展、提高用水效率、完善經(jīng)濟(jì)政策、
發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制等措施，將進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、優(yōu)化
生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)，為“穩(wěn)增長(zhǎng)”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)
展作出新貢獻(xiàn)。實(shí)施《水十條》，預(yù)計(jì)可拉動(dòng)GDP 增長(zhǎng)約5.7
萬億，累計(jì)增加非農(nóng)就業(yè)約390 萬人，使服務(wù)業(yè)占GDP 的比重
增加2.3%，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的多贏。
（二）壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)?！端畻l》通過加大治污投資力度，
大幅提升污染治理科技、環(huán)保裝備研制和產(chǎn)業(yè)化水平等措施，
將帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)新增產(chǎn)值約1.9 萬億，其中直接購(gòu)買環(huán)保產(chǎn)業(yè)
產(chǎn)品和服務(wù)約1.4 萬億，使環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。
（三）理順體制機(jī)制?！端畻l》的實(shí)施，將進(jìn)一步創(chuàng)新
工作思路，推進(jìn)水環(huán)境“質(zhì)量目標(biāo)管理”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，推動(dòng)形成
“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的水污染防治
新機(jī)制；進(jìn)一步完善水污染防治稅收、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)政策，第三
方治理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁袌?chǎng)機(jī)制在水污染防治領(lǐng)域發(fā)揮更大的作
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用；進(jìn)一步完善信息公開機(jī)制，有效落實(shí)地方政府及企事業(yè)單
位治污責(zé)任，建立健全水污染防治長(zhǎng)效機(jī)制。
（四）切實(shí)改善民生。到2020 年，公眾獲取環(huán)境信息、
參與環(huán)境治理的渠道進(jìn)一步拓展，“節(jié)水潔水，人人有責(zé)”行
為準(zhǔn)則成為全社會(huì)的自覺遵循，老百姓將更加積極主動(dòng)地投身
水污染防治行動(dòng)之中?！端畻l》******階段目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，水
環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，水生態(tài)狀況有所好轉(zhuǎn)，“藍(lán)天常在、青山
常在、綠水常在”的美麗中國(guó)建設(shè)取得顯著進(jìn)展，群眾生活質(zhì)
量得到較大幅度提升。
